지역축제 이대로 좋은가

연중 무휴로 열리지만 축제다운 축제는 전무
지자체 축제, 외피만 울긋불긋...테마는 대동소이 2006년 현재 지역축제 1,176개...민선단체장 이후 급격히 팽창   지자체가 본격 실시된 1995년 이후 한국은 바야흐로 축제의 시대다. 230여개의 지자체가 년 중 쏟아내는 축제는 흡사 전통 닷새장의 방물장수의 좌판처럼 가짓수도 많고 그 모양새도 다양하다. 그러나 얼핏 보면 축제의 성격이나 규모가 제각각인 것처럼 보이나 자세히 들여다보면 거의 흡사하다. 축제가 지자체 실시 이후 지자체경쟁력을 확보하기 위한 방안으로 앞다투어 채택됐음에도 실제 전국의 권역별 문화관광축제는 이름과 외피만 다를 뿐 주제나 메시지는 거의 대동소이하다. 현재 전국에는 1000여개의 축제가 해마다 펼쳐진다. 일년 내내 어디를 가든 축제를 즐길 수 있게 됐다. 그러나 문화소비자들은 잔뜩 기대를 갖고 참여한 축제가 요구에 크게 못미치자 불만만 토해낸다. 사실상 축제의 변별력이 없음을 증명해 보이는 대목이다. 울진의 축제도 이와 다르지 않다. 대게축제, 송이축제 등 계절별로 수 년 째 축제가 되풀이되고 있지만 여전히 판박이에 머물고 있다. 해마다 투입되는 예산은 늘어나는데 문화적 충족도는 되레 뒤떨어지고 있다. 그렇다고 축제를 없앨 수는 없다. 여전히 제대로 된 축제는 지자체의 경쟁력을 상승시키는 유효한 기제이기 때문이다. 지자체가 실시된지도 11년이 지났다. 축제가 여전히 지자체의 경쟁력을 상승시키는 유효한 방안이라는 명제를 바탕으로 현재 경북도내 각 지자체가 시행하고 있는 축제 전반에 대한 진정한 검토와 점검이 필요하다. 축제의 판을 제대로 해부하여 새로운 판을 짜야한다. 그렇다고 이 문제를 행정당국에만 맡길 수는 없다. 민관이 함께 머리를 맞대야 한다. <편집자 주> “자치경쟁력 강화 위해 축제판 새로 짜야” 축제가 오히려 지자체 정체성 혼란 부를수도 지난 91년 지방자치제가 처음 도입되고 이어 95년도부터 민선 지자체장 시대가 열리면서 전국의 지자체는 앞다투어 다양한 주제의 축제를 선보여 왔다.   남효선기자 올해로 여덟 번째 치러진 울진대게축제 행사모습. 울진대게축제는 지난 2000년도에 처음 치러진 지역특산물을 주제로 한 문화관광축제이다. 그러나 인근지자체인 영덕군에서도 해마다 동일한 제목의 축제를 치루고 있어 변별력있는 축제방식 마련이 절실하다는 지적이다. 사진은 울진대게축제에서 시연되는 ‘울진게줄당기기’ 모습 또 축제가 지자체의 변별력을 통한 경쟁력을 확보하는 유용한 방안으로 받아들여지면서 지역문화축제는 급속하게 증가하여 민선 자치시대 11년 째 들어선 현재, 축제의 종류나 규모는 거의 포화상태에 이르고 있다. 2006년 현재 광역· 권역별 지자체가 주관하는 지역문화축제는 1000여개에 육박하고 있으며 이른바 ‘세계 · 국제’라는 명칭으로 개최되는 대규모 축제도 50여 개가 넘어서고 있다. 지난 70년 말에는 80여종, 80년대 중반에는 120여종이던 것이 2006년 현재, 지역축제의 총 수는 1176개에 이르고 있다. □ 축제 개최 시작 년도별 현황 (단위:수 / %) 최초 개최 년도 축제 수 백분율(누진율) 1945년 이전 5 0.4 1946~1950 1 0.1 1951~1955 2 0.2 1956~1960 8 0.7 1961~1965 19 1.6 1966~1970 19 1.6 1971~1975 30 2.6 1976~1980 21 1.8 1981~1985 61 5.2 1986~1990 75 6.4 1991~1995 150 12.8 1996~2000 358 30.4 2001~2005 394 33.5 2006 11 0.9 미상 7 0.6 무응답 15 1.3 계 1,176 100 위 도표에서 보는바와 같이 80년대까지는 점진적인 증가추세를 보이던 지역축제가 지방자치제가 도입되는 90년대를 넘어서면서 5년간격으로 거의 2배 이상씩 증가추세를 보이고 있다. 또 지역별로는 경기도가 152개로 가장 많고 그 다음이 강원도로 124개의 축제를 쏟아내고 있다. 서울은 87개이며 광역시로서는 부산이 83개로 가장 많은 축제를 보유하고 있으며 울산과 대전광역시가 각각 19개, 15개로 가장 적은 수를 보이고 있다. 이 중 경북도는 101개의 축제를 연간 치루고 있다. 전국에서 치러지는 축제의 평균 예산은 2004년도의 경우, 축제당 2억4천만원 정도가 소요되고 있는 것으로 집계되고 있다. 축제 개최 시작 시기와 관련, 민선단체장 시대가 열린 1995년부터 2005년 사이에 생겨난 축제들의 개수는 현재 개최되고 있는 전체 축제 중 64%를 차지하고 있다. 최근 10년 사이에 우후죽순처럼 축제가 새롭게 열리고 있는 셈이다. 이처럼 지자체 실시 이후, 특히 민선자치단체장제 등장 이후 권역별 축제가 범람하고 있는 것은, 전국의 지자체가 지역문화축제를 ‘살림살이 불리기’의 유효한 방안으로 확신하고 있기 때문이다. 또 지역문화축제가 지자체의 특성을 알리는데 큰 영향력을 발휘하는 정책으로 인식되고 있기 때문이기도 하다. 이 과정에서 축제는 상당한 기여와 함께 효과도 거둔 게 사실이다. 특히 지역문화축제가 지역의 독특한 역사문화를 계승 · 발전시키고 지자체 구성원에게 문화적 자긍심과 함께 지역의 정체성을 일깨워주었다는 점은 큰 성과임에 틀림이 없다. 또 현행 축제 중 지역의 경제적 부대효과를 극대화하는 촉매제 역할을 톡톡히 수행하는 축제로 정착된 모델 또한 다수가 발견된다. 그러나 대다수의 축제에 대한 평가는 그렇지 못하다는 것이 전문가들의 견해이다. 축제의 중요한 가치인 문화정체성을 제대로 담아내지 못하고 오히려 이를 왜곡하거나 훼손시키는 사례도 왕왕 발견되는 게 사실이고, 또 지자체의 자의적 판단에 의해 급조되어 결국에는 이것이 고착화되는 사례도 부지기수다. 특히 민선자치단체장 시대 이후 지역축제가 급격하게 양적 팽창을 보이는 배경에는 지자체장의 정치적 의도가 강하게 내포돼 있다는 게 전문가들의 지적이다. 한국문화관광정책연구원은 ‘한국 지역축제 조사평가 및 개선방안 연구’라는 문광부의 용역보고서를 통해 지역축제가 안고 있는 여러 문제 중 ‘지자체장의 정치적 의도에 의한 축제 본질의 이탈’을 심각한 문제점으로 지적한 바 있다. 남효선기자 신라고도인 경주시가 해마다 개최하는 '경주 술떡축제'의 떡메치기 체험프로그램. 문화관련 시민단체인 ‘문화연대’의 자료에 따르면, 지난 10년 간 지역문화축제 중 일부는 수 백 억 원을 쏟아 부었지만 결과적으로 문화적 정체성이나, 지역경제 활성화 어느 쪽도 성과를 거두지 못한 채 결국에는 시민들의 혈세만 낭비했다는 참담한 비난만 받은 사례도 적지 않다. 또 일부 축제는 지나친 관 주도형으로 치러져 오히려 지역민들로부터 외면당하는 사례도 다수 있으며, 축제의 본래적 성격은 무시된 채 지역의 상품판매행사로 전락한 사례도 다수 발견된다. 특히 축제의 규모나 내용은 고려치 않은 채 축제 명칭에 ‘세계 또는 국제’라는 용어를 남발하여 국제적 망신(?)만 산 경우도 발견된다. 전국 지자체의 지역 축제에서 드러나는 문제점 지역축제의 양적 · 질적 팽창은 지방자치제의 정착 · 발전과 궤를 같이 한다. 1993년 문민정부 정부 등장 이후 지역 혹은 지방문화 활성화는 국가 문화정책의 주요 근간으로 자리잡아왔다. 이 과정에서 대두된 것이 ‘지역축제의 관광상품화’이다. 지역축제가 지자체의 경쟁력을 확보하는 수단으로 전락하면서 대부분의 축제는 관광상품화라는 외피를 두른 채 사실상 축제의 본질을 이탈하고 있다는 게 전문가들의 지적이다. 특히 지자체 실시 이후 지자체 경쟁력 강화라는 대의적 명제를 도모하는 기제로서 축제가 오늘날 같은 ‘애물덩어리’로 고착화된 데에는 지자체장의 정치적 의도가 밑바탕에 자리하고 있기 때문이라는 게 전문가들의 시각이다. 현재 문광부나 지자체를 중심으로 추진되고 있는 지역축제의 문제점으로 지적되고 있는 것은 크게 △한정된 예산의 나눠주기식 분배 △축제예산의 적절성과 투명성 확보 △ 지역축제 관련 법제도의 정비 △지나친 관광상품화에 매몰된 축제 본질 이탈성 △ 일회적이고 획일적인 행사에 따른 예산과 시간 낭비 △ 축제의 지자체장 정치적 의도 확산의 도구화 △행정 및 비전문가에 의한 축제조직의 구조적 취약과 장기적 플랜 부재 등이다. 먼저 현재 전국적으로 치러지고 있는 축제에 대한 정확한 영향평가와 종합적인 실태분석이 선행되어야 한다. 이는 정부의 몫이자 또 광역지자체의 몫이다. 이같은 종합적인 실태 분석과 평가를 통해 정부는 지역축제의 지원계획, 지원방식 등 차별화 정책을 시행해야 한다. 정부 지원의 엄격한 잣대가 필요하다는 이야기이다. 정확하고 객관적인 잣대에 의해 시민들로부터 호응을 받는 축제에 대해서는 장기적이고 전폭적인 정부차원의 지원이 이뤄져야 하며 그렇지 못한 축제는 과감하게 지원을 보류하거나 중단하는 책임정책이 절실하다. 실제 울진군에서 치러지고 있는 축제 중 대표적인 것이 ‘울진대게축제’와 ‘송이축제’이다. 그러나 이는 인근 지자체인 영덕군과 봉화군에서 거의 동 시기에 치루고 있는 축제와 거의 동일하다. 축제의 명칭도 그렇고 내용과 주제 또한 대동소이하다. 또 시기조차도 거의 비슷하다. 오히려 세 지역 중 교통 접근성은 울진군이 훨씬 더 열악하다. 사정이 이렇다보니 축제로 인한 파급효과는 인근 영덕군과 봉화군에 비해 훨씬 뒤떨어지는 게 사실이다. 우리 것이 ‘진짜’니, 우리 것이 ‘원조’니 하는 논쟁은 사실상 비생산적이다.   남효선기자 울진군의 울진대게축제위원회는 올부터 대게축제 기간 전에 서울 인사동에서 '울진대게 시식회'를 갖고 적극적인 대게축제 홍보에 나섰다. 제대로 된 분석과 평가를 서둘러 전망이 불투명하면 과감하게 버리는 정책적 결단 또한 중요하다. 그렇다고 무턱대고 버리거나 또 현재의 모습을 고집해서도 안 된다. 축제에 대한 진정한 분석과 검토가 선행돼야한다. 수 년 째 같은 이름의 축제가 치러지고 있지만 현재까지 심도있는 분석과 평가가 이뤄진 적은 단 한 차례도 없다. 실제 울진군의 축제관련 자료를 살펴보면 제대로 된 분석과 평가는 전혀 찾아볼 수 없다. 이는 울진군 축제의 현주소를 말해주는 대목이다. 이에대해 군 축제관련 담당자는 “사실 수 년째 동일한 축제가 치러지지만 한번도 제대로 된 축제 평가가 이뤄진 적이 없다. 부끄러운 일이다”고 말했다. “축제에 대한 전문적 분석과 평가 단 한차례도 없었다” “축제위원회, 평가분석은 뒷전...기획사 선정 등 잿밥에만 급급” 축제위원회에 대한 전문성 결여 비판도 확산 두 번째로는 지역축제와 관련한 현행 법률적 근거 등 제도적 정비를 서둘러야 한다는 점이다. 이에대해 전문가들은 각종 축제 지원의 법적근거인 ‘관광진흥법’과 ‘보조금의 예산 및 관리에 관한 법률’의 정비가 시급하다고 입을 모은다. □ 지역축제 지원체계와 관련한 법적 근거 주관부처 문화관광부 행정자치부 농림부 국가균형발전위원회 법적 근거 「관광진흥법」에 의한 문화관광축제 육성.지원을 규정 「향토자원개발촉진법」의 향토자원개발에 관한 규정 「농림어업인의 삶의 질 향상 및 농산어촌지역 개발촉진에 관한 특별법」중 제31조‘향토산업의 진흥’의 향토문화 축제 발굴.육성지원규정 「국가균형발전특별법」의 ‘향토자원개발촉진’에 관한 규정 지원 내용 문화관광축제를 선정하여 홍보 및 예산 지원 계획 중 계획 중 ? <자료:한국문화관광정책연구원> 이를위해서는 지자체의 역할을 분명하게 규정할 필요가 있다. 지난 2005년 이후 국고보조사업정비에 따라 소규모 지역축제에 대한 지원은 지방으로 이양되어 지자체의 자율성이 대폭 강화되었다. 실제 이같은 배경이 현재와 같은 축제의 양적 팽창을 가져온 동인이라는 게 전문가들의 진단이다. 그러나 지자체가 법적근거를 기반으로 축제에 대한 정책적 관심을 강화하는 것은 바람직한 현상이지만, 행정 등 공공부문의 지나친 관심과 개입은 오히려 축제의 전문성과 자율성을 떨어뜨리는 부작용을 낳을 수 있음을 경계해야 한다. 현재 대부분의 지자체는 중앙정부 차원의 법적근거와 이에 기초한 지자체의 조례로서 축제전반을 규정하고 있는 것으로 확인된다. 이는 축제의 효율적 시행, 특히 안정적인 재원확보를 위해 매우 필요한 장치이기는 하지만 자칫 그 방향이 획일화되었을 때 지역축제는 본래의 가치를 상실하고 말 것이라는 게 전문가의 진단이다. 최근 경북도는 우후죽순처럼 생겨나는 지역축제의 효율성을 강화하기 위해 ‘축제총량제’ 방안을 제시했다. 2007년 현재 경북도의 각 지자체에서 치러지는 축제는 모두 115건이다. 이 중 국 · 도비를 지원받는 축제는 전체 축제의 10%인 11건이며 나머지 104건은 시 · 군 자체예산으로 충당된다. 또 이 중 70%에 해당하는 80여개의 축제는 민선단체장 이후 새롭게 생긴 것이다. 특히 이들 축제는 인근 지자체와 유사한 테마로 진행되고 있어 지자체간 갈등으로 비화되기도 하고, 축제과다로 인한 행 · 재정압박도 심각한 수준에 달하고 있는 실정이다. 이 때문에 경북도는 개최시기와 장소, 성격이 유사한 35개 축제를 축소하고 권역별 특성을 살린 ‘축제클러스터화’를 주요 내용으로 한 축제총량제를 도입했다. 그러나 이 또한 전시행정에 머물고 말 것이라는 게 전문학계의 지적이다. 축제총량제를 통해 변별력있는 축제를 양성한다는 것이 이 제도의 목적이지만, 여전히 이를 강력하게 규제할 제도적 장치가 마련되지 않은 상태에서 이는 또 다른 갈등만 유발할 것이라는 것이다. 실제 울진군과 인접한 영덕군은 해마다 ‘대게’를 주제로 한 대게축제를 개최해 오고 있다. 최근 경북도의 축제총량제를 깃점으로 두 지역 단체장이 ‘대게축제 통합’을 논의했으나 별 진전없이 결렬된 것으로 알려졌다. 이처럼 이미 지역축제는 재원을 담당하고 있는 행정의 발상전환과 해당 지자체장의 정치적 의사결정을 배제할 수 있는 제도적 장치 마련없이는 종전의 모습에서 한발자욱도 진전하지 못할 것이라는 게 주민들의 시각이다. 지역축제 재원을 장악한 단체장의 정치적 의사 배제방안 마련이 관건 세 번째는 지역문화축제를 계획하고 이를 치루는 축제운영 주체에 대한 검증문제다. 자료에 따르면 전국의 대부분의 축제는 지자체가 중심이 되어 행사를 주관하고 있는 것으로 나타났다. 때문에 전문가들은 현재 정부와 지자체가 지역축제 주관단체에 지원하는 방식인 ‘직접적 재정지원 방식’을 탈피하고 ‘간접적인 행정지원 방식’으로 전환할 것을 제시하고 있다.   남효선기자 올 4월에 치러진 울진대게축제는 예년과는 달리 축제참가자들이 직접 연출하는 체험프로그램이 풍성했다는 평가이다. 사진은 축제가 열리는 후포항 선상에서 축제참가자들이 치어를 방류하는 모습 특히 일부 축제의 경우, 행정과 민간전문가가 참여하는 경우도 더러 있지만 축제가 지자체의 올바른 문화적 정체성과 변별력을 갖기 위해서는 그 구성원 전체가 참여하는 조직이 꾸려져야 한다는 게 전문가들의 지적이다. 몇 해 전 울진군은 축제의 보편성을 확보하기 위해 축제위원회를 구성했지만 사실상 제 구실을 하지 못한다는 게 일반적인 여론이다. 이같은 여론의 중심에는 현행 축제위원회가 전문성과 객관성을 확보하지 못하고 있다는 점이 자리하고 있다. 더구나 이 기구는 구성된 이후 치러진 각종 축제에 대한 성과분석이나 평가서를 생산한 적이 전혀 없는 것으로 알려졌다. 이와관련, 군의 모 인사는 “사실상 축제위원회가 특정 축제의 개최시기나 기획사를 선정하는 것 외에 정작 해야 할 축제 분석이나 평가 업무는 전혀 수행하고 있지 않다”고 말했다. 정작 고민해야할 축제에 대한 평가나 성과분석은 뒷전에 미룬 채 잿밥에 매달려 있다는 비난에 피할 수 없는 대목이다. 실제 대게축제를 비롯 울진군의 크고 작은 축제를 전후해 기획사 선정을 둘러싼 잡음이 해마다 불거져 나왔지만, 이의 투명성이나 개선책은 여전히 뒷전에 밀려나 있다는 게 관계자들의 지적이다. 지자체는 민관으로 지역문화활성화를 위한 축제운영을 위해 정기적이고 상시적인 ‘축제 컨설팅단’을 구성해야 한다. 또 이들에 대한 전문적인 교육과 연수프로그램도 마련돼야 한다. 이럴 때 비로소 지역축제의 변별성과 독립성에 접근할 수 있을 것이다. 그 다음으로는 축제예산에 대한 적절성과 투명성이 확보되고 또 공개적으로 제시되어야 한다는 점이다. 물론 현재도 예산의 총체와 일정부분의 세부시행 사항이 공개되고 있지만 여전히 축제 전반에 대한 계획수립과정이나 이의 세부 시행사항 등은 낱낱이 공개되고 있지 않는 게 현실이다. 특히 ‘세계’나 ‘국제’와 같은 명칭을 사용하는 대규모 축제의 경우, 반드시 외부기관에 의해 예산시행의 적절성 등 객관적이고 투명한 평가를 거치도록 해야 한다. 또 이는 지방 조례를 제정하는 등 반드시 법률적 근거로 규제해야 한다.   남효선 기자   제2호 14면 2007년 5월 7일자